法律法规

2015年1月23日   今晚拍案AM603

郑海现夫妇有一个三岁的儿子叫郑博。一天，只因郑博不肯识数认字，夫妇二人一气之下就对孩子进行了家庭体罚，在父母的棍棒下郑博因头部遭受重创，颅脑受损后引起呕吐，导致堵塞呼吸道，窒息死亡。后来夫妇二人被追究了刑事责任。因该说这起一起非常典型的因为父母体罚孩子而引发的刑事案件。“不打不成材”、“棍棒之下出孝子”、“子不教父之过”的传统观念在父母和社会大众的意识中根深蒂固，使得很多父母和未成年人认可“暴力训儿”，认为孩子是父母的、自己有权利打骂，不把打骂都当成暴力，认为打骂、体罚等暴力如果没有造成严重伤害则属于正常不算是违法。受社会传统文化影响，普通公民、社会大众对未成年人的家庭暴力也往往采取包容或习以为常的态度，社会大众一般认为管教孩子是家庭内部事务，外人不便干预，同时大多数人也将暴力理解为程度严重的伤害，对于未成年人受暴案件在没有造成严重后果时，往往没有人或组织进行报告和干预。在今天的节目当中邀请到未成年保护的专家和您来详细说说：体罚——家庭暴力的萌芽

郑博，一个3岁的孩子，只因为不肯识数认字，死在了父母的棍棒下。日前，杭州市萧山区人民法院以故意伤害罪一审判处孩子的父亲——河南来杭打工人员郑海现有期徒刑十年，剥夺政治权利两年。

儿子不肯认数字，父亲操起木棍就朝儿子的脑袋打一天晚上，郑博的母亲秦某教3岁的儿子认数字“1、2、3、4、5”，但儿子读了一遍后，就无论如何不再开口。性急的秦某打了儿子两个耳光，又操起一根木棍，痛打儿子。

这一幕被刚好回家的郑海现看到，他制止了妻子的行为，表示由他来教育。但是，生性倔强的儿子仍不肯多念。脾气暴躁的郑海现顿时火起，也操起木棍朝儿子的脑袋打了两棍。孩子放声大哭，但父亲并没有停手，木棍相继落在了郑博的脸上、手上、屁股上。整个过程持续了将近一个小时。

当晚11时，郑博突然大声喘气，脸色也变得难看，父母连忙把儿子送到附近的萧山区第一人民医院。此时，郑博已死亡。

经鉴定，郑博是因头部遭打击，颅脑受损后引起呕吐，呕吐物堵塞呼吸道，引起窒息导致死亡。除了头部的致命伤，郑博四肢、臀部等部位多处受伤。

“之所以下这样的狠心，为的是不想让孩子过和自己一样的苦日子”

在法庭上，郑海现后悔不已：“我们只是为了教他认字，他不肯，我们生气才打他。”“我们不是存心去伤害他……是教育他，多认点字，学聪明一点……做爸爸的教育他一下，并不是真的想打他……”，“之所以下这样的狠心，为的是不想让孩子过和自己一样的苦日子”。

郑海现夫妇都是河南淮滨人，均是30岁左右。郑海现只有初中文化，其妻只有小学文化。2002年5月，妻子生下了儿子郑博，2003年，他们舍下刚满周岁的儿子，从河南淮滨来到杭州萧山。在一切安排妥当后，二人就把儿子从老家接了出来。

夫妇二人每天推着车卖水果谋生。为节省开支，他们一家租住的房子只有10多平方米。据认识郑海现夫妇的邻居反映，二人都是地道、本分的农民，但他们经常用棍棒“教育”孩子，而且下手较重。

跟所有打工的人一样，我们想多赚点钱，让日子好过些。”郑海现说，因为自己的文化程度不高，吃了不少苦，所以就想让孩子能聪明一点，将来日子好一点。“我们真没有想把他打死。打孩子，是为了让他将来比我强啊！”

警方的调查表明，二人并不是真的想致亲生儿子于死地，教育方法不当是酿成这一惨剧的直接原因。公诉人也认为，郑海现是“出于教育孩子的良好初衷，酿成了谁也不愿意看到的严重后果”。

一位办案民警说，每次提审，这对夫妻都是追悔莫及，尤其是母亲，每次提审都痛哭不已，念叨是自己“教育方法不对”。

家庭暴力因为它的隐蔽性和对妇女儿童[1]极大地危害性，受到了社会的特别关注，尤其是近年来发生了许多针对未成年人的虐待、遗弃等触目惊心的案例，引发了国内更多关于未成年人保护立法和司法方面的讨论。但是未成年人作为家庭暴力的主要受害群体之一，一直隐藏在针对妇女的家庭暴力之后，还没有被独立的或有区别的对待。随着媒体对越来越多的未成年人遭受家庭暴力的案件进行报道，人们对未成年人遭受家庭暴力的关注程度也越来越深。

北京青少年法律援助与研究中心作为专业的未成年人保护机构，长期关注和研究未成年人权利保护，持续关注和研究未成年人遭受家庭暴力侵害的现状和问题。中心曾对2008年1月至2011年1月期间媒体报道的300例未成年人遭受家庭暴力的案件进行调研、发布“别让孩子在家暴的阴影下成长——未成年人遭受家庭暴力案件调查分析与研究报告”报告，并于2012年6月对报告进行了更新。自2011年报告发布后，至2013年底期间，我们又收集到媒体报道的397例未成年人遭受家庭暴力的案件。对比前三年的情况，未成年人遭受家庭暴力侵害的特点也出现了一些新的变化。本报告结合原报告的300例案件和近三年媒体报道的397例案件，也就是对2008-2013年六年间，媒体报道的697例未成年人遭受家庭暴力案件进行统计分析。目前，《反家庭暴力法》已经纳入十二届全国人大常委会五年立法规划，最高人民法院正在研究制定关于涉家庭暴力刑事案件的司法解释，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部正在研究制定关于处理监护人侵害未成年人权益行为的司法解释。本报告结合未成年人遭受家庭暴力的司法实践和最新研究探索，全面归纳未成年人遭受家庭暴力案件的九大特点，对比分析2011年1月前后三年间未成年人遭受家庭暴力侵害的特点变化，系统分析预防和干预未成年人家庭暴力在立法和实践中的八个难点问题，有针对性地提出完善预防和干预未成年人家庭暴力法律及制度的八项建议。希望对反家庭暴力立法和最新政策提供研究参考。

一、   案件统计数据（附后）

二、未成年人遭受家庭暴力案件呈现的特点

通过对2008年至2013年六年间媒体报道的697例未成年人遭受家庭暴力案件进行调研，我们从施暴主体、暴力形式、案件发生地、受暴原因、受暴未成年人性别、年龄、家庭背景、持续时间、伤害后果、报案人员及案件处理结果十一个方面进行统计分析，发现未成年人遭受家庭暴力案件呈现出以下特点。

（一）暴力主要来自于父母，父母单方施暴的更为常见

调研发现697例案件中84.79%的案件是父母施暴，其中亲生父母施暴占74.75%，继父母或养父母施暴的占10.04%；所有案件中父母单方施暴的案件更为常见，占76.47%。这些案件反映出，父母并没有将未成年人当成享有平等权利的人来对待，往往将孩子视为自己的私有财产随便处置，一些父母把孩子当做赚钱工具，将孩子出卖、出租或携带、强迫孩子乞讨，还有很多父母动不动就对孩子施加打骂。由于对家庭暴力的理解不准确，很多父母并不认为打孩子是家庭暴力，往往认为程度严重的伤害才是家庭暴力，为了孩子好的施暴动机也让很多家长合理化了一些暴力行为，如有的家长在事后“后悔打重了”孩子，有的家长说“偶尔打不算虐待”，有的家长认为“只是轻微教训一下孩子”，甚至有的家长在遗弃或杀害孩子后认为“是为了解脱孩子的痛苦”。这些家长并没有将自己的行为和家庭暴力联系在一起。

在统计中发现，除了父母施暴外，祖父母、外祖父母等其他家庭成员施暴的案件占12.05%，这些案件中的未成年人多是父母双方外出务工由亲属抚养的留守儿童，对这类未成年人在家庭中的权利保护和对事实监护人的监督应当引起重视；也有一些是因为婴儿患有先天性疾病或残疾，祖父母和父母共同选择了将其遗弃。从媒体报道的信息看，还有3.16%的案件施暴主体不详，从案情中推断施暴主体应为父母，由于新生儿有残疾或缺陷而将孩子秘密遗弃。

（二）家庭暴力存在于城镇和农村，城镇被报道的案件比例明显超出农村

在发生地的统计中，不是以施暴人或受暴未成年人户籍地为标准，而是以家暴行为发生具体地点进行的统计。农村的统计包括村、乡，城镇的统计包括城市和镇。与2011年发布的数据（农村56.33%，非农村42%）相比，被报道的农村案件比例明显下降，城镇案件比例有所上升，至2013年底，农村案件比例下降至43.76%，城镇案件比例上升至50.22%，地点不详的6.02%。被报道的城镇的案件比例已经明显超出农村的案件。

通过统计我们发现，发生在城镇的案件更容易受到媒体的关注和报道，一方面由于各大媒体主要都在城市，更容易关注城市，而偏远农村容易受到忽视。另一方面，相对于农村，城市中案件的发现渠道更广泛，因此容易受到关注。我们对发生地的统计不代表事实上发生在农村的未成年人遭受家庭暴力案件肯定就少于城镇，只是农村中更多的家暴案件还未引起媒体和社会的关注。

从掌握的这些案件情况看，被媒体关注报道的城镇案件比例迅速上升，一方面与城市生活压力大及家庭矛盾加剧导致的拿孩子出气等现象增多有关，另一方面，不可回避的是与大量打工者进城生活，流动儿童增多有关。不论农村还是城镇，发生家庭暴力都与传统落后的思想观念有关，大多父母会认为“有权教训孩子，打孩子是常事”、“自己的孩子打死也没事”、“孩子是自己的”、“管教孩子别人管不着”，甚至在孩子发生严重伤害或死亡后，也毫无悔意和无悔改之心。农村家庭中对未成年人实施家庭暴力的原因还有与一些陋习、封建迷信有关，如重男轻女导致的对女童施暴，为传宗接代导致的遗弃、出卖女童或收买被拐卖男童等等。

（三）10周岁以下的未成年人更容易遭受家庭暴力， 女童高于男童

调研发现，10周岁以下的受暴未成年人576人占82.64%，其中1岁以下的新生儿占33.68%，1-6周岁的占30.59%，7-10周岁的13.67%；而11周岁以上的只占17.19%，另外还有36例报道中没有显示年龄，占4.87%。

可见，10周岁以下的未成年人更容易成为家庭暴力的受害者，超过8成。而在10周岁以下的受暴未成年人中，不满一周岁的新生儿和1-6周岁的未成年人这两部分年龄段的未成年人又占大多数。不满一周岁的新生儿主要是遭到遗弃和杀害，与性别无明显关系，主要与非婚生和家庭关系不和谐有关。

另外，在统计中发现，受暴女童占51.42%，受暴男童占45.20%，女童略高出男童。然而在2011年之前300例案件的统计数据中，受暴女童占55.33%，比男童高出10.56%，在2011年至2013年底的397例案件中，男童比例与女童比例的差距正在缩小，男童的比例在迅速上升（女童48.75%，男童45.56%）。

（四）家庭结构发生变化、非婚生家庭和流动、留守家庭的儿童更容易成为家庭暴力受害者

调研发现，生活地点、父母结构发生变化的家庭和非婚家庭更易发生对未成年人的家庭暴力，有362例案件发生在受人口流动影响的家庭和父母结构发生变化的家庭以及非婚家庭，占51.94%。可见，流动留守儿童和非婚生子女以及单亲、继亲家庭等家庭背景发生变化的未成年人更易成为家庭暴力的受害人。其中，21.38%是单亲、再婚或收养家庭的未成年人；13.06%是非婚生子女；17.50%受流动或留守的影响。这些家庭对未成年人实施家庭暴力的原因主要是由于家庭关系不和谐或家庭矛盾、生活压力大、家庭功能不健全等。

（五）未成年人遭受家庭暴力原因复杂，因家庭矛盾拿孩子撒气和暴力管教为主要

据从调查分析情况看，产生家庭暴力的原因有诸多方面，归纳起来，家庭关系不和谐或家庭矛盾而拿孩子发泄或报复引发的家庭暴力的案件比例最高，达25.82%；错误的管教观念也是导致对孩子施暴的一个主要原因，占11.05%；其他原因还有生活困难、生活压力大或未婚先育没有条件抚养，孩子身体智力有缺陷、残疾，重男轻女，父母有恶习、品行不良和精神心理异常等。具体情况为：

1、家庭关系不和谐或家庭矛盾而拿孩子发泄报复引发的家庭暴力的案件比例最高，达25.82%，如因婚外恋、夫妻感情不和或与其他家庭成员发生矛盾而拿孩子撒气、报复。这类案件反映出，由于未成年人的弱小，一些父母并没有把孩子当成人，而是当成了出气筒、泄愤目标、报复工具。

2、错误的管教观念导致对孩子施暴的占11.05%，主要体现在因孩子不听话、撒谎、顶撞父母或怀疑孩子偷拿家里钱财和督促孩子的学习成绩而暴力管教或管教失手，这些案件中，当邻居制止或公安人员介入时，施暴父母多数表示出“打自己的孩子，别人管不着”“打他也是为教育他”的错误观念。

3、父母有恶习、品行不良等原因导致的家庭暴力不在少数，如在67例家庭性侵害案件中，表现出来的的主要原因是施暴人有恶习、一时性冲动、还有迷信等原因，不顾父母子女关系对孩子做出乱伦行为甚至性暴力，更有甚者强奸后强迫孩子进行卖淫行为，占9.61%。再如，在90件出卖孩子的案件中，64例（占71.11%）的原因是父母为还赌债、换取赌资、换钱挥霍等目的，占所有案件的9.18%。另外，父母吸毒导致的家庭暴力案件也需要引起重视，如2013年备受关注的南京饿童案，母亲外出将孩子锁在家里，多日不回从而导致两名年幼的儿童被饿死。

4、孩子病残是导致家庭暴力的另一个因素，占7.75%，这类案件的暴力形式主要表现为对孩子虐待、遗弃和杀害案件。其中在调研的92例遗弃案件中，除无法判断原因的29例案件外，一半以上的案件都是因为孩子病残，占到了52.38%。

5、父母精神心理异常也是引发对未成年人家庭暴力的一个因素，占10.47%。这显示出，对于监护人精神、心理有异常的未成年人的保护非常重要，其中因为母亲患有产后抑郁症而导致的施暴现象需要引起重视。

6、由于生活困难、生活压力大或青少年未婚先育没有条件抚养导致的对孩子施暴、遗弃或杀害的案件占到12.96%。根据案情分析，这类案件中的父母真正由于生存不下去了的原因还是极少的，主要是由于超生、多子女或未婚先育而缺少抚养条件，如一起案件中，当事人已有两个儿子又生一子，无力抚养便将孩子送人换钱。再如一起案件，两名青年未婚先育，双方都没有工作，没钱打胎，便商量先生下孩子来再遗弃或杀害减少负担。还有一些未婚先育的青少年担心名誉受损或被发现而遗弃、杀害新生儿的案件也不在少数，占5.16%。

7、除67例针对女童的性侵害案件外，因重男轻女意识而对女童实施家庭暴力的案件有12例，占1.27%。其中，8例因厌恶孩子是女孩而实施的身体暴力、2例遗弃案件和2例出卖案件。

（六）多种形式的家庭暴力并存，遗弃、性侵害和家庭拐卖应当引起重视

社会大众对家庭暴力的理解一般为对儿童做出针对身体的虐待、殴打等伤害行为，这与国际社会对儿童暴力的界定有偏差，国际社会对儿童暴力的界定包括身体暴力、精神暴力、性暴力和忽视，本次统计未发现有对儿童精神暴力和忽视的报道，这可能与国内对暴力范围的理解还不深入以及国内对儿童的精神暴力与忽视还没有引起广泛关注有关。

报道中，虐待、遗弃、拐卖、性侵害等形式的暴力不在少数。从暴力形式的统计看，主要还是针对未成年人身体的伤害，占64.28%，遗弃不养、家庭拐卖和性侵害的比例相差不多，分别占13.20%、12.91%、9.61%，这三种形式的暴力虽然不是直接做出针对未成年人身体的殴打伤害行为，也可能没有造成未成年人身体严重受伤的结果，但应该属于极为恶劣的暴力，是对未成年人极端的伤害，在统计中超过三成。有的案件中可能多种形式的暴力并存。

值得引起注意的还有性侵害案件，一般人会认为家庭性侵害案件主要来自再婚、收养家庭，但是统计发现，在67例性侵害案件中，49例是监护人实施的，其中生父母实施的28例，继父、养父实施的21例，因此原生家庭的性侵害案件应当引起关注，这类生父实施性侵害案件主要是生父平时就有恶习、一时性冲动、还有迷信等原因。其他人员实施的性侵害主要是母亲、叔叔等其他家庭成员，未成年人遭受性侵害的类型除了强奸外，还有生父母强迫未成年人卖淫的案件，对未成年人的身体和心理造成了极为严重的伤害。

（七）从案件发现情况看，受暴未成年人、家庭成员及基层群众组织报案率不高

一般情况下，针对未成年人的家庭暴力发生后，未成年人受到亲情影响和能力所限，极少对父母的家暴行为进行报案，在统计中只占1.87%。其他家庭成员、村委会、居委会也认为管教孩子是家庭内部事务一般也不报案。非施暴方监护人和其他家庭成员报案的案件虽然占到32%，但大多数是出现了特别严重后果的极端或残忍杀害、强奸和家庭拐卖案件，相对未成年人遭受家庭暴力的总数来说，家庭成员报案率并不算高；村委会、居委会作为基层群众组织，对未成年人负有保护义务，对发生家庭暴力负有劝阻、制止的责任，但是在统计中，却发现只有一例案件是村委会发现后报案的，而针对那么多未成年人被父母残忍杀害或长期施暴的案件，村委会、居委会没能及时发现或发现后也没有主动报告。

调研发现，与未成年人密切接触的人员和为未成年人提供服务的专业工作者对暴力的报告意识正在逐渐形成，邻居、市民、村民等与未成年人可能存在密切接触的人员报案的占32.85%，医务人员、教师、记者、民警等为未成年人提供服务的专业工作者报告的案件占10.61%。这为未成年人遭受家庭暴力强制报告制度的设立提供了实践基础。

另外，有112例占16.07%的案件由于报道内容简单不能判断报案人员的信息，希望今后媒体在报道未成年人案件时能够注意这些线索，这对研究和建立未成年人遭受家庭暴力的强制报告制度有很大价值。

（八）家庭暴力持续时间长，造成严重后果的才被关注，一般的暴力还没有引起重视

从案件报道的施暴方式、结果、次数看，都是较为严重的家庭暴力或犯罪案件，其中造成受暴未成年人死亡的有359例，超过了案件总数的一半，其余的是家庭拐卖和强奸案件。从家暴持续时间看，22.67%的未成年人长期反复受到侵害，持续时间最长的达14年之久才被发现。例如，贵州金沙县年仅11岁的女童小丽遭受亲生父亲虐待超过5年，经常被用木棍吊打、缝衣针穿手指手臂、不给饭吃、开水烫头等，导致多处软组织受伤、营养不良、头顶大部分毛发不生。只遭受一次侵害的案件大部分结果是未成年人受暴致死或被拐卖。从案件报道的内容看，施暴方式也都是较为严重的手段，主要有针对身体的虐待、故意伤害、性暴力、遗弃和出卖。可见，目前特别严重的未成年人遭受家庭暴力已经引起社会公众的关注，但是一般的家庭暴力行为和没有出现严重后果的案件比较隐蔽，还没有被公众关注，也没有引起重视和公开的讨论。

（九）对案件和施暴人的处理方式简单，除后果特别严重的进行刑事处罚外，对一般案件缺少有效处理方式

从案件报道的内容分析，未成年人遭受家庭暴力出现死亡或特别严重的后果，案件才得到司法机关的处理。施暴人被警方刑事拘留或追究刑事责任的案件444例，占63.70%，犯罪类型涉及极端或残忍杀害、故意伤害、虐待、遗弃、强奸和出卖子女，其中包括286例身体暴力案件，74例性侵害案件、22例遗弃案件和71例出卖子女的案件，这些案件中造成未成年人死亡的就有260例，其余的也基本为身体受到严重伤害的案件。

除上述刑事处罚的案件外，在其余253例案件中也有很多是非常严重的家庭暴力，施暴人本应受到追究和惩戒，但由于目前我国对父母侵害未成年人合法权益案件的责任追究制度不健全和非刑罚处置方式简单，很多施暴父母却得不到有效教育和处罚，一定程度上放任了家长对未成年人施暴的行为。例如在没有受到刑事追究的253例案件中，只有27例案件的施暴父母受到治安处罚，其中一对父母多次采取火钳烙屁股、跪钉子等方法对孩子施暴，造成孩子严重伤害，应该说情节比较恶劣后果也比较严重；只有17例案件的施暴父母受到公安机关的批评教育，其中有因为觉得儿子是累赘而出卖的案件、逼孩子乞讨又嫌孩子挣钱少而当街施暴的案件和其他持续性家暴或亲属无力抚养遗弃未成年人造成一定后果的案件。其余209例案件无处理结果或处理结果不详，在这些案件中不少是极端或残忍杀害、遗弃、出卖子女的案件，但报道中没有显示处理结果或处理结果不详，这与媒体报道的新闻性和时效性有一定关系，对这些案件也缺少后续追踪报道，这对未成年人遭受家庭暴力案件处理方式的研究非常重要。希望这也能引起媒体对未成年人案件报道的敏感性。

三、预防和干预未成年人遭受家庭暴力在立法和实践中存在的难点问题

通过对以上697例案件的详细分析，说明未成年人遭受家庭暴力的现实情况非常复杂，案件发生的原因以及救助和处理中都存在着普遍的共性。从这些案件来看，预防与干预未成年人遭受家庭暴力在立法和司法实践中还存在着以下难点问题：

（一）传统观念根深蒂固

“不打不成材”、“棍棒之下出孝子”、“子不教父之过”的传统观念在父母和社会大众的意识中根深蒂固，使得很多父母和未成年人认可“暴力训儿”，认为孩子是父母的、自己有权利打骂，不把打骂都当成暴力，认为打骂、体罚等暴力如果没有造成严重伤害则属于正常不算是违法。受社会传统文化影响，普通公民、社会大众对未成年人的家庭暴力也往往采取包容或习以为常的态度，社会大众一般认为管教孩子是家庭内部事务，外人不便干预，同时大多数人也将暴力理解为程度严重的伤害，对于未成年人受暴案件在没有造成严重后果时，往往没有人或组织进行报告和干预。俗话说“意识是行为的先导”，观念的陈旧、报告意识的缺失是预防、发现和干预未成年人遭受家庭暴力实践中的首要难点问题。

（二）立法不完善，缺少针对性、系统性、实施性和儿童视角

针对未成年人遭受家庭暴力的现实情况，为了预防和减少未成年人遭受家庭暴力的发生，我国制定并修订了相应的法律和行政规章、政策。《婚姻法》及其司法解释、《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》等法律法规对禁止家庭暴力进行了一般规定。2006年修订的《未成年人保护法》专门规定了“禁止对未成年人实施家庭暴力”，并对监护人不履行监护职责或者侵害未成年人合法权益的行为规定了治安处罚和撤销监护人资格的法律责任。《治安管理处罚法》和《刑法》规定了对家庭暴力行为的行政处罚措施和刑事法律责任。

除了国家层面的法律和政策外，各地未成年人保护条例或实施办法、预防和制止家庭暴力办法等法规对禁止对未成年人实施家庭暴力也有原则性规定。如《北京市未成年人保护条例》对遭受家庭暴力伤害的未成年人庇护问题做出规定：政府设立紧急救助机构，对因为遭受虐待或者其他家庭问题需要帮助的未成年人提供救助。但实践中，北京一直没有建立这样的场所；湖北省《实施实施<未成年人保护法>办法》规定了民政部门对弃儿和因受虐待等需要及时救助的未成年人负有及时救助的义务；陕西省《实施<未成年人保护法>办法》将受暴力伤害未成年人的庇护问题纳入民政部门救助机构的救助范畴并对变更监护人或者指定监护人进行规定；《浙江省预防和制止家庭暴力条例》对学校、幼儿园或其他教育机构发现未成年人遭受家庭暴力的义务报告制度进行特别规定。

通过上述归纳，可以发现针对未成年人的家庭暴力已经进入立法的视野，尤其是，已经纳入十二届全国人大常委会五年立法规划的《反家庭暴力法》和最高人民法院正在研究制定涉家庭暴力刑事案件的司法解释，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部正在研究制定关于处理监护人侵害未成年人权益行为的司法解释，对未成年人遭受家庭暴力的预防与干预问题开始关注。但是，现有法律政策还难以有效应对未成年人遭受家庭暴力的预防与干预，目前立法还存在以下不足：

1、未成年人遭受家庭暴力问题并没有成为立法的重要问题，没有区分于普通成年人适用的程序和标准，且现有的规定散见于不同的法律法规之中，缺少系统性和完成性，这给预防和干预未成年人遭受家庭暴力带来更多地问题，使未成年受害人的生活和生命安全更加没有保障。

2、现有法律法规缺少实施性条款，实践中很难得到有效执行，很难依据这些规定对暴力家庭进行有效干预和对未成年受害人进行有效救助与服务。如《未成年人保护法》规定禁止对未成年人实施家庭暴力的原则性条款缺少具体可操作性。再如《未成年人保护法》中规定的撤销监护人资格的法律责任条款，由于缺少细化的规定和解释，导致撤销监护人的规定在人民法院处理未成年人受暴受虐案件的司法实践中很少适用。北京青少年法律援助与研究中心曾经办理的多件未成年人父母不履行监护职责的案件就遇到了这种困境，由于没有单位和亲属愿意提起诉讼，未成年人本人又没有资格独立提出申请，案件根本无法进入司法程序。

3、现有法律法规缺少足够的儿童视角，对家庭暴力问题主要关注妇女，对未成年人保护的规定明显不足，将未成年人掩埋在成年人保护中，没有将未成年人与成年人区别开来并体现特殊、优先保护的原则。例如，对家庭暴力的定义，没有体现未成年人不同于妇女的主体特殊性，在紧急救助与庇护方面也缺少专门的、符合未成年人行为能力的规定和措施。

（三）缺少专门的儿童保护或儿童福利部门以及综合系统的干预工作机制

我国专门的儿童保护或儿童福利部门还没有建立起来，也没有专门处理家庭暴力的政府机构。根据2008年的《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，我国虽初步建立了处理家庭暴力案件的协调联动工作机制，但多部门参与的家庭暴力干预机制还十分不完善，尤其缺少专门部门负责。因为缺少强有力的主导部门，各职能部门在处理未成年人遭受家庭暴力案件中缺少有效合作。接到家庭暴力报案的机构主要是公安部门，但是公安部门只是负责制止家庭暴力的继续，而临时安置和救助受害人却不是公安部门的职责，公安部门和民政部门又缺乏在处理案件方面的合作，这导致很多未成年人遭受家庭暴力被发现后，也无法获得有效的干预和保护。目前，各级妇联积极开展家庭暴力的预防和相关工作，但一个未成年人受暴案件的处理会涉及公安、民政、卫生、教育、社区、妇联等多个部门，妇联是协调部门，不具有执法权，因此协调其他部门难度大，一些个案只能依靠打破常规、特事特办处理。

（四）未成年人遭受家庭暴力缺少及时发现和报告的信息渠道

前边调研中发现，被报道的案件基本是未成年人遭受家庭暴力致残致死的案件，如果未成年人遭受家庭暴力能够早点被发现和报告，也不会等到发生如此严重后果。很多国家规定了未成年人遭受暴力的强制报告制度，医生、教师、社区工作人员等与未成年人密切相关的人员和专业工作者发现未成年人遭受家庭暴力的有义务进行报告，但我国缺少这样的规定，实践中也没有建立起这样的制度，又受传统文化影响，社会公众和相关责任人员很难形成对未成年人家庭暴力的报告意识并主动去报告，导致未成年人在家庭中的权利状况缺乏有效监督，未成年人遭受家庭暴力的案件也很难被及时发现和得到有效干预。如调研中发现，村委会、居委会报告的家庭暴力案件只有一件，邻居、市民、村民等与未成年人可能存在密切接触的人员报告的占32.85%，医务人员、教师、记者等专业工作者报告的案件占10.61%。

由于案件不能得到及时报告，有的未成年人长期反复遭受暴力，也不利于相关部门及时采取干预措施。例如，2013年广州女孩遭母亲殴打后，因急性腹膜炎死亡的案件，法医发现女孩皮包骨头，身上数个硬币大小的新伤呈鲜红溃烂状，而全身则遍布大量七八年累积的旧疤痕。该事件中，最让人震惊的不仅是孩子被打致死的严重后果，而是在长达七八年的时间里，尽管老师、周围的人知道这件事情，但并没有人报警，虐待的情形一直没有中断。调研中发现时间最长的是一个刚刚成年的女孩儿遭受父亲的性侵害长达14年，她的两个妹妹也各被父亲侵犯过一次。再如另一起案件，一个12岁女童在其2岁时妈妈不堪忍受爸爸的家庭暴力离家出走，父亲便经常以其和哥哥、妹妹不听话为由对他们进行毒打，有时用竹条、电线抽打，有时用石头砸，甚至用铁钉钉手，这种暴力一直持续10年，因为被父亲将其眼睛、腿打残，外祖母报案才得以案发。

（五）缺少及时有效的行政干预措施

一个未成年人遭受家庭暴力后，至少需要同时解决几个问题，如对案件的调查，对父母的教育和对家庭的干预，对人身处于危险家庭的未成年人提供人身保护措施或临时安置，对受暴未成年人提供综合的救助和服务，司法程序的启动和介入，对案件的后续跟踪等等。目前的法律政策规定了对家庭暴力的一些干预和救助措施，如居委会村委会劝解、制止，治安管理处罚，紧急庇护等，但在实践中这些干预和救助措施还非常不完善，如对监护困难家庭缺少必要的福利支持、对父母缺少科学的家庭教育指导，对施暴父母缺少行之有效的矫治方法和处罚措施，对受暴未成年人缺少完善的人身安全保护措施等。调研中发现，不少案件派出所介入后，在施暴父母简单的承诺下，就让其将孩子领回家中，还有不少案件派出所只是对父母进行简单的批评教育。

例如，贵州11岁的女童小丽在长达5年的时间里多次遭受父亲的殴打，甚至被倒提着将头按进开水里，村民报警后，因小丽伤情不严重，民警只是对父亲杨某批评教育，父亲在写下保证书后将小丽领回家，回家后不但没有悔改反而一次次变本加厉的继续进行虐待。再如，南京女童被吸毒母亲饿死家中的案件中，因为缺乏有效的救助和干预措施，两名女童无法被送到救助福利机构，民警只能多次联系女童的母亲、发放救助金，但最终女童还是因为母亲外出不归而失去生命。

（六）缺少临时安置场所和紧急救助程序

目前，在政府民政部门设立的紧急庇护和救助场所中，没有专门对遭受家庭暴力未成年人的紧急庇护场所，流浪儿童救助场所和妇女庇护场所也没有在全国范围内建立，公安等部门介入案件后也没有安置场所对受暴未成年人进行临时安置，导致这些受暴未成年人只能继续留在危险的家庭，可能面临着再次遭受暴力的风险。对遭受家庭暴力的未成年人，法律政策也没有规定具体的紧急救助制度和程序，实践中，对于紧急危险状态下能够将未成年人带离危险家庭以及如何救助受暴未成年人缺少专门明确的法律依据。

（七）受刑事自诉制度限制，未成年人遭受家庭暴力案件很难进入刑事司法程序

根据《刑法》及其司法解释，故意伤害只有构成轻伤才能追究刑事责任，在实践中，很多父母实施家庭暴力的案件经过鉴定如果不构成轻伤，却又属于持续、反复受到侵害的，公安机关一般不会立案侦查。而虐待罪又属于自诉案件范围，只有致使被害人重伤、死亡的，才能进入国家公诉程序。但是在司法实践中，未成年人一般不会控告父母的暴力行为，这就导致很多家庭暴力案件进入不了司法程序。还有虐待罪的犯罪认定标准不明确、现行对未成年人遭受性侵害案件的立案标准过于严格，都致使一些本应属于犯罪的未成年人遭受家庭暴力案件很难进入刑事司法程序，施暴人受不到法律的有效追究。如2006年中心提供咨询的一起案件，15岁的小雨在父亲去世后，因无生活来源状告自己的母亲，索要抚养费，可法院未予立案受理，理由是，未成年人起诉须由其监护人代理，而其所告的母亲正是她的唯一法定监护人，不符合立案条件。

（八）对未成年人家庭监护的民事司法干预非常薄弱

尽管法律规定了父母或其他家庭成员实施家庭暴力类犯罪的刑事处罚措施，但只有对未成年人造成严重伤害的虐待行为才构成犯罪，大多数案件可能达不到犯罪标准，对没有构成犯罪的家庭暴力案件，目前还缺乏有效地民事司法干预措施。对父母不履行监护职责和严重侵害未成年人权益的案件，《民法通则》第18条和《未成年人保护法》第53条都规定了撤销未成年人监护人资格的法律责任：父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。但是这条规定在司法实践中存在一些困境导致司法对未成年人家庭监护的干预非常薄弱：如谁有权起诉？法律规定的有关人员和单位具体指谁？没有有关人员和单位愿意起诉的又如何进入司法程序？什么情况下能起诉？起诉以后指定谁来担任监护人？监护人资格撤销后是否可以恢复，什么条件能够恢复？由于考虑到撤销父母监护人资格后，没人愿意担任监护人，又缺少国家监护制度的配合，有关人员和单位一般不会主动向法院提出申请，法院在不能为未成年人找到合适监护人的情况下也没办法做出撤销监护人资格的判决。因此，撤销监护人资格的法律规定在司法实践中很少适用，这条法律规定很难得到落实。二十几年来，司法实践中只有个别2、3例撤销监护人资格案件，也是最近一两年发生的，例如2014年7月，福建省仙游县法院在村委会提出申请下，对一名虐儿的生母判决撤销母亲监护人资格，另行指定村委会担任监护人。

类似这样的撤销监护人资格的案件在实践中是凤毛麟角，绝大多数案件还不能顺利进入司法程序。例如北京青少年法律援助与研究中心曾经援助的两件父母不履行监护职责的案件，一个14岁男孩在父母离婚后，随父亲生活，其母不知去向，父亲经常对其实施家庭暴力，致使其不敢回家，经常在社会上流浪，后被送往工读学校，学校老师多次做其父工作，但其父根本不愿让其回家，也对其不管不问。另一起案件是一个13岁男孩，父亲去世，母亲对其遗弃不管，爷爷半身不遂靠大姑照顾，大姑也不愿承担抚养义务。男孩有时住在学校里有时住在母亲男友家楼道里，村委会多次对其母进行说服教育并为其解决住房、工作等困难，又为孩子办理低保，但其母仍不履行监护职责，经常不回住处，后不知去向。经过村委会努力做工作，小孩暂时被安排在其小姑家。这两起案件中的父母，都经过了村委会、居委会、街道办事处司法所等部门或学校的多次批评教育，但对自己的行为拒不悔改。由于找不到谁来抚养这两个孩子，村委会、居委会和学校谁也不愿以自己名义或代理孩子向法院提出撤销监护人资格、另行指定监护人的诉讼，法院对案件也无法进行有效干预。

再如，在2011年8月中心处理的另一起案件中，景德镇9岁女童婷婷被父亲和继母持续虐待，人身安全无法得到保障。中心希望能通过撤销监护人资格诉讼，变更婷婷的监护人，但是婷婷的两个姑姑碍于亲情，不愿意提起诉讼，民政部门也不愿意作为原告，最后案件只能以父亲与大姑签订委托抚养协议，父亲向大姑每月支付400元抚养费的方式暂时解决。然而半年后，据大姑反映，婷婷父亲一直不履行支付抚养费的义务，大姑本人也不想再抚养婷婷，因此直到现在，婷婷的监护权问题仍然悬而未决。

五、完善预防和干预未成年人遭受家庭暴力法律制度的建议

由于未成年人的身心尚不成熟，加上缺少针对性的法律规范和社会干预机制，未成年人遭受家庭暴力具有很强的隐蔽性。“棍棒之下出孝子”等传统文化和习俗对于针对未成年人的家庭暴力有相当程度的容忍甚至是鼓励和支持。因此，此种暴力不仅难以发现，而且还存在一些预防和干预的障碍，需要克服陈规陋习的影响。

同时，长期以来，未成年人作为家庭暴力的主要受害群体之一，一直隐藏在针对妇女的家庭暴力之后，没有被独立的或有区别的对待。其实，未成年人在生理、心理、表达能力和行为能力等方面与成年人都有很大的不同，在受到家庭暴力后的各种需求具有自己的特殊性，在权利实现方面具有相当程度的依赖性。因此，在立法、执法和司法实践中，应当将未成年人的特殊保护作为一项重要内容给予特别关注。

目前，《反家庭暴力法》已经纳入十二届全国人大常委会五年立法规划，最高人民法院正在研究制定涉家庭暴力刑事案件的司法解释，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部正在研究制定关于处理监护人侵害未成年人权益行为的司法解释。据了解，正在制定中的《反家庭暴力法》主要从保护家庭成员合法权益，维护家庭关系角度，并不是以未成年人保护为主线。最高人民法院正在研究制定的涉家庭暴力刑事案件司法解释主要侧重于家庭暴力的概念界定、家庭暴力行为的分类以及如何定罪量刑，对于一般民事案件的司法干预没有涉及，而未成年人遭受家庭暴力还有很多处于隐形案件没有被发现，不利于对这一类案件的监督和干预。最高人民检察院、公安部、民政部正在研究制定关于处理监护人侵害未成年人权益行为的司法解释，相对来说，是以未成年人家庭监护干预为核心内容和主线的司法解释，强调干预措施之间和部门工作之间的衔接，强化行政保护和司法保护的衔接，但是由于受监护制度立法现状和相配套的未成年人社会保护制度影响，也存在一定局限。

我们建议，在完善相关立法方面，应当充分考虑未成年人这一特殊群体在反家庭暴力和家庭监护干预立法中的保护问题，一方面需要调整对施暴人的惩治机制，另一方面需要建立对家庭监护的支持、监督和干预体系以及系统的预防、发现、报告、反应机制。

（一）立法的基本原则应当秉承对未成年人进行特殊优先保护的原则

《儿童权利公约》要求缔约国开展立法审查，以确保禁止对儿童的任何程度的暴力行为。公约第3条规定的儿童最大利益原则是整个公约的核心原则；通过吸收和转化，该原则在我国《未成年人保护法》和《中国儿童发展纲要》中已经规定为特殊、优先保护原则。

未成年人权利保护的特殊性要求我们禁止对未成年人实施家庭暴力，并从更有利于未成年人的生存和发展的观念出发，遵循未成年人特殊优先保护的原则，建议在相关立法的基本原则中规定：“对受到家庭暴力侵害的未成年人和目睹家庭暴力的未成年人给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”

并在家庭暴力的定义、预防措施、干预手段、处理程序、司法程序介入等具体条款的设计上具体体现该原则。

（二）家庭暴力的定义应当体现儿童视角

我国法律引入家庭暴力的概念已有多年，2001年修订的《婚姻法》最早将家庭暴力规定其中。2006年修订的《未成年人保护法》也引入了家庭暴力的概念，正式明确未成年人家庭暴力的问题。但是这些法律都没有对家庭暴力的定义做出界定。我国关于家庭暴力的定义是在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（一）》中规定的：所谓家庭暴力是指行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为，持续性、经常性的家庭暴力，构成虐待。2008年《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》也沿用了这一界定。但现有司法解释中对家庭暴力的概括性定义，没有突出未成年人遭受家庭暴力的特殊性，忽略和排除了一些对只有对未成年人才构成的家庭暴力行为，不利于对未成年人遭受家庭暴力的干预和保护。

由于未成年人没有独立的生存能力，不具备法律上的完全行为能力，针对未成年人的家庭暴力范围肯定不同于针对完全民事行为能力人的家庭暴力。家庭暴力对于未成年人而言，不仅是只有暴力的手段能造成伤害，非直接暴力的行为也会构成身心的伤害，例如父母对未成年人的饮食照顾、安全与医疗等方面基本需求的忽视以及遗弃等不作为行为；不仅是父母恶意伤害才属于暴力，父母因为管教而实施的体罚行为也属于暴力。

在实施家庭暴力的主体方面，也应体现和成年人之间暴力的不同。对未成年人的施暴主体主要是对未成年人负有照管责任的人员，其人员范围应当适当扩大。除了父母等家庭成员外，寄养家庭的抚养人及其家庭成员、对未成年人承担委托监护、实际抚养职责的人员都应当作为施暴的主体，例如留守儿童的事实抚养人等。

建议反家庭暴力法和最高人民法院的司法解释在界定家庭暴力的定义中，充分考虑针对未成年人家庭暴力的特殊性，以使父母和社会大众更新传统的观念，准确的认识和理解哪些行为是家庭暴力，使处理案件的专业工作者更容易准确地对案件做出识别和认定，及时有效保护未成年人权利。

（三）规定未成年人遭受家庭暴力的预防措施

反对儿童暴力问题正在极大地挑战着我国的传统文化，但是整个社会的思想观念还没有发生明显的改变。在特定的社会历史以及发展背景下，整体的意识改变也许需要一段时间，但是通过完善立法、执行立法并且宣传法律本身就是改变现状的过程。

未成年人遭受家庭暴力有很多种因素，根深蒂固的传统管教观念、家庭缺少监护支持与监督是重要原因。因此建议在立法中规定预防条款，一方面加强宣传与倡导，转变社会观念，开展长常规性的教育培训，设立社区早期筛查系统，预防轻微的家庭暴力行为。另一方面规定对家庭履行监护职责的支持和帮助措施，对家庭提供相关支持服务，消除严重的或反复发生的家庭暴力危险因素。例如，对于因为监护人缺乏正确的家庭教育指导方法而暴力管教的，对其开展有针对性的指导；对于养育残病儿童的监护人提供养育补贴；对于非婚生家庭、父母患有重大疾病或服刑以及面临其他现实困难无力履行监护职责的，对其给予物质帮助、经济救助和代为照料服务；对于因为监护人问题导致未成年人流浪乞讨的督促监护人有效改正，提供帮助措施避免未成年人再次流浪乞讨；对于留守、流动等未成年人，加强社区保护与对抚养人和监护人的指导与监督；对于监护人因身体、外出务工等原因无法履行监护职责需要委托监护，又没有具有监护能力的人员予以委托的，应当提供或协调发展公共服务提供委托监护。

（四）确立未成年人遭受家庭暴力的强制报告制度

强制报告制度是及时发现未成年人受到家庭暴力、为其提供保护的关键途径。由于我国法律中没有规定未成年人遭受家庭暴力后相关人员应当报告的义务，实践中大部分人也缺乏报警以及帮助孩子的意识，致使很多未成年人遭受家庭暴力的案件容易成为隐形案件，受害未成年人得不到及时保护。美国、澳大利亚等很多国家对强制报告义务做出了比较详细的规定值得我们借鉴。

为了使即将出台的《反家庭暴力法》和最高人民法院、民政部等部门制定的关于依法处理监护人侵害未成年人权益的政策，能够成为保护未成年人免遭暴力的重要保障，有必要确立强制报告制度。强制报告义务的规定是发现儿童伤害的第一道关口，只有具备发现问题的渠道才能提供进一步的干预。因此，建议规定具体的强制报告义务主体的范围，并对报告的时间、接受报告的部门、知情不报的法律责任做出具体、可操作的规定。

从加强可操作性角度讲，具有报告义务的主体不能是泛泛所有人，必须明确几类能与未成年人密切接触的人具有强制性的报告义务。建议规定未成年人的其他监护人、事实抚养人、共同生活的其他家庭成员以及居住地的村居委会、学校、幼儿园及其他教育机构、医疗卫生保健机构、救助福利机构的工作人员具有强制报告的义务，在其生活和工作中发现或者应当发现未成年人可能或者已经受到家庭暴力侵害时，应当及时向公安机关报告。强制报告意味着该报告时必须报告，知情不报将承担法律责任。建议规定具体法律责任条款，以使该强制报告义务条款能够在实践中得到执行。例如具有强制报告义务的人员应当报告却没有报告的，公安机关可以对其予以警告，导致未成年人发生伤亡等严重后果的，由其所在单位或上级行政主管部门予以行政处分，情节严重的吊销其职业资格。

同时，为了鼓励报告义务人员积极报告未成年人的家庭暴力行为，还应当规定一系列保护措施，例如保护报告人的身份信息，报告人对事实了解不全而发生误告、错告或报告失实的，不追究报告人的责任。当然，捏造事实诬告陷害他人的除外。

（五）规定危险状态下将未成年人带离家庭的紧急干预措施

对于未成年人的生命健康可能会遭受严重威胁的紧急状态，由于缺少法律明确的规定，公安机关介入案件后，往往不能将其带离家庭，进行紧急救助和临时安置，未成年人自己不了解也没有能力主动申请庇护，导致这些未成年人不得不继续留在危险的家庭，可能面临着再次遭受暴力的风险。因此，立法中，应当规定紧急情况下对未成年人的保护措施，如果未成年人正在受到严重的家庭暴力、面临严重人身安全威胁、目睹家庭暴力已经危及自身安全或者处于无人照料等危险状态的，公安机关应当优先保护未成年人的健康和安全，将其带离家庭，协调民政部门设立的儿童保护救助福利机构给予临时安置。

（六）设立临时安置的机构和程序，健全行政干预机制

首先是民政部门应当设立未成年人救助保护机构，对遭受家庭暴力侵害需要帮助的未成年人提供临时庇护，承担临时监护责任，尤其是对公安机关紧急带离家庭的未成年人进行临时安置,使未成年人能暂时脱离暴力环境，得到应有的救助。

完善未成年人临时安置制度，还应当确定具体的安置程序，规定公安、民政等部门具有依法启动安置程序的法定职责，并且应当互相配合，帮助未成年人脱离危险家庭环境或申请其他人身保护措施对未成年人进行保护与救助，未成年人也可以自己到紧急庇护机构寻求帮助。采取临时安置措施后，未成年人救助保护机构应当组织专业力量对与未成年人监护有关的事项，例如家庭监护条件和监护状况、家庭暴力风险、临时安置的必要性和期限等内容进行评估，为是否回归家庭还是交由政府或符合条件的亲属临时监护提供科学参考。对于经过评估和教育、支持，未成年人家庭能够有效承担监护职责，消除家庭暴力危险的，可以让监护人领回未成年人，但须继续接受社区服务和监督。如果未成年人父母拒不承担监护职责或继续存在家庭暴力危险的，应当立即启动司法干预程序，撤销其监护人资格，另行指定监护人。在此期间，救助保护机构对未成年人承担临时监护责任。

在未成年人获得临时安置期间，并不意味着孩子的问题就得到了解决。家庭暴力使未成年人遭受身体伤害、心理创伤、安全失保，甚至影响学业，这些问题单纯依靠行政干预和司法途径是解决不了的，需要多专业的社会服务相衔接。因此，除了紧急救助与庇护外，还要整合多专业的社会服务资源，完善现有的社会服务体系，来帮助受暴未成年人康复，如物质帮助、医疗救助、法律援助、心理康复、教育服务等。同时建议设立未成年人遭受家庭暴力专项救助资金，以使受暴未成年人能够享受到这些综合的救助与服务。

（七）强化行政干预和司法干预的有效衔接，增强司法干预的可操作性

未成年人遭受家庭暴力案件的处理中，司法程序的介入存在很多难题。一般情况下对未成年人实施家庭暴力涉及三种法律责任：一是刑事责任，二是行政责任，三是撤销监护人资格的民事责任。撤销监护人资格是《民法通则》和《未成年人保护法》规定的对监护人最严厉的民事责任追究，对于符合撤销监护人资格的严重情形，由有关人员和单位向法院提起的撤销监护人资格的诉讼。但是，什么情况下应该提起诉讼、由谁提起诉讼并不明确，致使这条保护未成年人非常重要的法律规定在实践中很少被适用。

因此，在反家庭暴力法和最高民法院、民政部等部门关于处理监护人侵害未成年人合法权益的政策中，应当强化行政干预和司法干预的有效衔接，增强司法干预的可操作性。

首先是明确撤销监护人资格诉讼的申请主体。对于提起撤销监护人资格诉讼的主体，建议首先规定为民政部门的责任，一方面是因为撤销监护人资格是非常重的一种处罚，在很多国家都是由政府提起；另一方面是考虑到，撤销监护资格诉讼与撤消后的监护和安置紧密相连，民政部门作为提起撤销监护人资格诉讼的主体比较适合。如果成立家庭暴力专门机构，家庭暴力专门机构基于对案件的调查能够了解案件情况，也能够做出是否提起撤销监护人资格诉讼的决定。当然，法律必须考虑到如果民政部门或家庭暴力专门机构应当提起申请而没有申请的情况，因此，应当为未成年人近亲属和相关组织保留诉权。规定其他具有监护资格的人、住所地的村居委会、共青团、妇联等社会团体、未成年人保护组织也可以向人民法院提出申请。

其次是规定申请撤销监护人资格诉讼的法定情形，即什么情形下可以启动司法程序进行干预。建议规定出现以下情形的，可以提起撤销监护人资格的诉讼。

1、对未成年人实施伤害、虐待、性侵害遗弃等家庭暴力严重损害未成年人身心健康的；

2、多次对未成年人实施家庭暴力经教育不改的；

3、严重忽视未成年人基本需求或不履行监护职责，使未成年人基本生活缺乏保障或流浪、乞讨等生活无着，经教育不改的；

4、教唆未成年人实施严重违法犯罪行为，或利用、携带、出租未成年人乞讨，经教育不改的；

5、使未成年人目睹家庭暴力严重影响未成年人身心健康，经教育不改的；

6、其他应当撤销监护人资格的情形。

再次是修改针对未成年人的家庭暴力类犯罪案件的追诉程序和犯罪标准，加强对施暴人的惩治。建议将针对未成年人的虐待罪纳入国家公诉程序的范围，以保证刑事司法程序的及时介入和对案件的有效司法干预。同时建议在犯罪标准上，针对未成年人遭受家暴暴力行为规定低于普通成年人的构成标准，以惩治家庭暴力行为。对没有达到犯罪标准的案件，司法机关还应当探索更有效的处置方法和干预措施，如对施暴人的强制培训、行为矫正等。

（八）完善国家监护制度，保障监护干预的顺利进行

撤销监护人资格的法律条款在实践中很少适用的另一个主要原因是没有国家监护制度做坚强的保障。《民法通则虽然规定了民政作为兜底的承担监护资格的单位，《未成年人保护法》虽然也规定了对孤儿等生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。但是目前实践中儿童福利机构接收的对象只是孤儿、弃婴，对于被撤销监护人资格的未成年人或监护缺失生活无着的未成年人，实践中很难进入到儿童福利机构。

因此，建议相关立法中，完善国家监护制度，扩大国家监护的范围，明确民政部门作为未成年人的最终监护人，并打通临时安置和对未成年人最终安置的环节，实行无缝对接，对被撤销监护人资格又没有合适监护人的未成年人、以及监护缺失的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养，根据其具体情况采取儿童福利机构抚养、家庭寄养、收养等方式对其进行最终安置。